Advocacia Pública Comparada (Mundo) - 26/12/2014

MULTI-DOOR COURTHOUSE SYSTEM: O EXEMPLO NORTE-AMERICANO NA BUSCA DA EFETIVAÇÃO DO ACESSO À JUSTIÇA E EXPERIÊNCIA BRASILEIRA NA UTILIZAÇÃO DO NOVO SISTEMA


MULTI-DOOR COURTHOUSE SYSTEM: O EXEMPLO NORTE-AMERICANO NA BUSCA DA EFETIVAÇÃO DO ACESSO À JUSTIÇA E EXPERIÊNCIA BRASILEIRA NA UTILIZAÇÃO DO NOVO SISTEMA.

AUTORA: Vládia Pompeu Silva[1]

RESUMO

Atuação judicial norte-americana, caracterizada pela a intensa oralidade e forte incentivo à negociação, favoreceu a utilização dos métodos alternativos na solução de conflitos como resposta à crise do Poder Judiciário dos Estados Unidos.  Este poder que pecava pela morosidade e ineficiência passou a utilizar-se de métodos como a mediação, arbitragem, conciliação, verificação preliminar de casos, entre outros, como forma de efetivar o acesso à justiça. Nesse ínterim, o Professor Frank E.A. Sander apresentou um projeto inovador, no qual às partes em litígio poderiam ter, à sua disposição, no mesmo tribunal, vários meios alternativos de resolução do conflito, e não apenas o técnico-jurídico tradicional, onde o juiz impõe o cumprimento de sua decisão. O Multi-door Courthouse System (Sistema de Múltiplas Portas), como foi denominado, propõe que a parte, após uma triagem realizada por um profissional especializado, seja encaminhada à “porta” mais adequada a solucionar a controvérsia. Visa, portanto, a aplicação do princípio da adaptabilidade do procedimento ao conflito em debate. O sucesso da experiência norte-americana fez surgir, no Brasil, o Sistema de Múltiplas Portas de Acesso à Justiça, criando no âmbito do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, em cumprimento à Resolução nº 5 do Conselho Nacional de Justiça.

PALAVRAS-CHAVES:Justiça. Processo. Solução. Alternativa. Conflito.

ABSTRACT

U.S. judicial action, characterized by intense orality and strong incentive to trading, encouraged the use of alternative dispute resolution in response to the crisis of the Judicial branch of the United States. This branch was working in slowness and inefficiency began to make use of mediation, arbitration, conciliation, evaluation cases, as a means of effecting access to justice. So, Professor Frank EA Sander presented an innovative project in which the litigants could have in the same court, several alternative dispute resolution, and not just the traditional technical and legal, where the judge enforces his decision. The Multi-Door Courthouse System, as it was called, proposed that the party after a screening carried out by a specialist, be forwarded to the “door” more appropriate to settle the dispute. It therefore seeks to apply the principle of adaptability of the procedure to the conflict under discussion. The success of the American experience has raised in Brazil, the “Sistema de Múltiplas Portas de Acesso à Justiça”, creating in the “Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, in accordance with Resolution nº. 5 of the Justice Council.

KEY WORDS: Justice. Process. Alternative. Dispute. Resolution.

Introdução

O presente ensaio visa apresentar o Multi-door Courthouse System e a funcionalidade do sistema que propõe às partes litigantes soluções alternativas de resolução dos conflitos, além do método técnico tradicional.

O sistema, que surgiu nos Estados Unidos, tem revolucionado as cortes daquele país, ao dispor de meios como a mediação, arbitragem, conciliação, entre outros, como forma de garantir uma decisão justa, rápida e eficaz. Trata-se de mecanismo que visa adaptar o método a ser utilizado de acordo com a controvérsia.

Para tanto, serão apresentadas as características básicas da estrutura de governo norte-americana, com ênfase no Poder Judiciário, que possui organização e legislação autônoma em cada Estado, decorrência lógica do federalismo adotado naquele país. Demonstrar-se-á que atuação judicial prestigia a oralidade e a negociação, o que facilitou a aceitação popular dos meios extrajudiciais como forma de resolução de conflitos.

Serão delineadas os principais traços de alguns métodos que podem ser disponibilizados pelo Fórum de Múltiplas Portas, como a mediação, conciliação e arbitragem.

O Multi-door Court System é descrito como um sistema que institucionaliza os métodos alternativos no Poder Judiciário, racionalizando a classificação e encaminhamento das controvérsias através de profissionais especializados, garantindo a participação e satisfação das partes.

Por fim, será apresentada a primeira experiência brasileira na implantação de um Tribunal de Múltiplas Portas: o Sistema de Múltiplas Portas de Acesso à Justiça do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios.

1 O Sistema Judiciário nos Estados Unidos

Para melhor entendermos a organização do Poder Judiciário norte-americano necessário se faz tecermos um breve relato acerca da estrutura de governo daquele país, que se funda basicamente sob o binômio: separação dos poderes e federalismo.

A separação dos poderes encontra-se delineada na sucinta Constituição norte americana nos artigos um (seção um), dois (seção um, cláusula um) e três (seção um):

Article I, Section 1: “All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States, which shall consist of a senate and house of Representatives.”[2]

Article II, Section 1, Clause 1: “The executive Power shall be vested in a President of the United States of America. He shall hold his Office during the Term of four Years, and, together with the Vice-President chosen for the same Term, be elected, as follows: […]”[3]

Article II, Section 1: “The judicial Power of the United States, shall be vested in one Supreme Court, and in such inferior Courts as the Congress may from time to time ordain and establish. The Judges, both of the supreme and inferior Courts, shall hold their Offices during good Behavior, and shall, at stated Times, receive for their Services a Compensation which shall not be diminished during their Continuance in Office.”[4]

Ao contrário do que pode parecer à primeira vista, a estrutura governamental dos Estados Unidos é totalmente distinta da brasileira, o que se justifica desde os primórdios da colonização de cada país.

Naquele país, onde a união em uma nação federada foi opção independente e responsável tomada por cada uma das províncias, cada um dos estados reflete essa independência no exercício de suas funções:

Before the United States became a sovereign nation, it consisted of thirteen colonies belonging to Great Britain. On July 4, 1776, the colonies proclaimed independence from Great Britain, and that year representatives from each colony met in Philadelphia to sign the Declaration of Independence. The colonies recognized the need for a confederation of states to gain and maintain their independence from Great Britain and to strengthen their economic power. Together they wrote the Articles of Confederation, which were adopted by Congress in 1777 but not ratified by the states until 1781. The Articles provided for national protection of the colonies but did not give adequate power to the national government. Great Britain relinquished its claim to the former colonies in 1782.

The U.S. Constitution, intended to replace the Articles of Confederation, was completed in 1787 and ratified in 1789. Before the Constitution was written, lengthy arguments occurred over how much power the national (federal) government and state governments would have. The Constitution reflects a compromise in which both state share power. It outlines the powers the powers given to the federal government and leaves other powers to the states.[5]

O federalismo norte-americano no âmbito de suas vertentes vertical (relação entre os Estados e o poder central) e horizontal (relação dos Estados entre si) foi alterado ao longo dos anos desde 1789, com o aparecimento do judicial review[6], o alargamento do poder do Presidente e o crescimento das agências governamentais[7]. Uma das suas características básicas, entretanto, permaneceu: a autonomia dos Estados.

Cada uma das 50 entidades federadas possui um sistema legal próprio, distinto da legislação federal e vinculado às particularidades locais[8].

Os Estados apesar de não estarem expressamente previstos na Constituição, em regra, possuem uma estrutura de poderes semelhante à federal, mas que funciona independentemente.

Ojudical branch[9] segue a mesma linha, uma vez que cada Estado define suas regras de organização judiciária e as leis aplicáveis em seu território. Assim, coexistem cinquenta cortes estaduais e mais uma corte federal, todas autônomas e com ordenamento jurídico próprio.

A Constituição define expressamente as matérias que são de competência das cortes federais (limited jurisdiction)[10], sendo de competência estadual todas as matérias residuais (general jurisdiction). As cortes estaduais possuem, portanto, um leque enorme de competências sob sua responsabilidade, sobretudo em matéria cíveis e no tocante as questões dos crimes mais graves[11]. Ademais, ainda existem as causas, cuja competência é concorrente.

De forma geral, as cortes estaduais e federal possuem três níveis: trial courts, appellate courts[12] e a supreme court[13], com funções e características diversas.

As Trial courts atuam como juízos de primeira instância, sob a presidência de um juiz (judge), que pode utilizar-se ou não do corpo de jurados, a depender da lide e da vontade das partes. Os jurados são responsáveis por decidir as matérias fáticas, aplicando a lei determinada pelo juiz do caso.

Em caso de irresignação de alguma das partes com a decisão exarada pela trial court o recurso, porventura interposto, será analisado pela corte de apelação (appellate court) que é composta pelos justices, geralmente três (three-judge panel),e não há a atuação dos jurados. Via de regra essa decisão é irrecorrível, mas há casos que todos os juízes da corte podem reverter a decisão exarada pelos três juízes, é o que se chama de decisão em banc, onde todos ou grande parte dos juízes da corte se reúnem para proferir o julgamento.

As Supremas Cortes estaduais, segundo Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy, citando Willian Burnham, “atendem mais ao interesses políticos de administração de Justiça do que a vontade dos litigantes”[14], pois fica à sua exclusiva discricionariedade definir quais recursos serão analisados.

Nem todos os Estados norte-americanos possuem a Supreme Court, cuja incumbência é analisar os apelos interpostos em face das decisões dos tribunais intermediários.

A Suprema Corte Federal é o único tribunal previsto originariamente na Constituição dos Estados Unidos[15], e possui a competência para analisar, em última instância, as decisões estaduais e federais, através de um instrumento chamado de certiorari. Por meio desse writ, o interessado deve comprovar a relevância do caso, pois passará por um rígido juízo de admissibilidade[16], pois caberá somente aos juízes da Corte Suprema decidir se a decisão será importante para explicitar a Constituição[17].

O sistema da commom law eequitity aplica-se na grande maioria dos estados americanos, com exceção do estado da Lousiana, no qual aplica-se a civil law[18]. Numa síntese apertada, nesse sistema que segue a tradição inglesa, o julgamento fundamenta-se basicamente em precedentes (case law)e não em leis ou regulamentos como acontece no sistema brasileiro.

Uma característica bastante interessante da atuação judicial norte americana é a intensa oralidade e rapidez com que as decisões são proferidas. Prestigia-se o debate oral, formalização de acordos, as petições concisas, a citação e produção de provas pelas próprias partes, que também são responsáveis pelos custos no processamento do feito:

Em âmbito cível, calcula-se que apenas um décimo dos casos será efetivamente apreciado pelos tribunais, por causa do acordo prévio (setlement) entre as partes. Desistência da promotoria e “negotiated plea” (confissão de culpa em troca de diminuição de pena) reduzem 90% dos casos criminais que serão levados a julgamento.[19]

Entretanto, essas características não têm evitado o congestionamento do Poder Judiciário dos Estados Unidos que se vê abarrotado de processos pendentes de julgamento, principalmente nas cortes estaduais, que detém a maior parcela da jurisdição.

Na tentativa de se encontrar uma saída para o problema surgiram os meios alternativos de resolução de litígios, onde as próprias partes, com ou sem a ajuda de terceiros, chegam consensualmente a uma solução para seus conflitos. A idéia objetiva que através de diversos métodos (mediação, conciliação, arbitragem, avaliação preliminar neutra, entre outros) os casos sejam solucionados sem que haja necessidade de manifestação do Poder Judiciário.

Os defensores da idéia justificam que sua utilização resolve o problema com mais rapidez e menor custo, além de ser mais satisfatória, uma vez que as próprias partes, ao colaborarem e ao construírem a decisão conjuntamente, se mostram mais resignadas ao desfecho do caso.

Os Estados Unidos, apesar de não serem os inventores das “ADR – Alternative Dispute Resolutions”[20], são responsáveis por aperfeiçoarem a proposta, uma vez que já possuem culturalmente uma tendência à negociação e ao debate oral.

Em 1976, o Professor de Harvard Frank E.A. Sander apresentou, na Conferência sobre a Insatisfação Pública para com o Sistema de Justiça, o Sistema de Múltiplas Portas ou Multi-door Courthouse[21], assunto objeto do presente estudo e que trataremos com mais ênfase adiante.

2 Os Métodos  Alternativos de Solução de Conflitos

A busca por uma solução alternativa de conflitos surgiu da necessidade de se efetivar o acesso à justiça em sua acepção substantiva e, do mesmo modo, diminuir a sobrecarga do Poder Judiciário, erradicando a morosidade e ineficiência do sistema.

A criação de um método que garantisse uma solução justa e rápida aos conflitos oriundos da sociedade, fez surgir várias propostas, entre elas, àquelas em que as próprias partes em litígio mantivessem o poder decisório em suas mãos, construindo por si sós, auxiliadas ou não por um terceiro, decisão de seu caso concreto.

Seguindo essa idéia, a medição, arbitragem e a conciliação são, atualmente, os meios alternativos mais utilizados na resolução de lides que antes seguiriam, obrigatoriamente, ao Poder Judiciário.

2.1 Mediação

Na mediação um terceiro, chamado de mediador, assiste às partes na busca por um desfecho razoável do conflito. O terceiro, geralmente voluntário, não tem o poder de decidir, mas somente tem o papel de facilitar o diálogo e a negociação entre os interessados.

Trata-se de um procedimento cooperativo, onde ambas as partes trabalham juntas na busca por uma solução que atenda os seus interesses. Dessa forma, a mediação favorece ao nascimento de uma melhor relação entre as partes e, consequentemente, a manutenção da solução encontrada, uma vez que garante a satisfação dos envolvidos.

A mediação é meio de exercício de cidadania, uma vez que as partes trazem para si o ônus que seria originalmente do Estado, detentor exclusivo da jurisdição.

No “Manual de Conduta Profissional para Mediadores” elaborado pela The North Carolina Court System[22] existem algumas disposições que deixam a tarefa do mediador bastante clara: “o mediador deve abster-se de julgar diretamente as questões envolvidas na disputa”,  é permitido “levantar perguntas” e “fazer sugestões”. O referido Manual proíbe que eles “tomem decisões pelas partes, exprimam suas opiniões e deem conselhos que indiquem uma posição a respeito das propostas envolvidas na disputa”.[23]

Esse método se torna potencialmente eficaz quando as partes envolvidas possuem um relacionamento contínuo, como acontece em casos em envolvem vizinhos ou familiares. Busca-se por meio dela a efetivação da harmonia social, caminhando nas profundas causas que levaram ao surgimento da contenda.

Nos Estados Unidos a mediação já se encontra enraizada na cultura da sociedade, fazendo parte da estrutura estatal do país, onde os tribunais de mediação são bastante respeitados. O próprio governo oferece cursos preparatórios para mediadores, cuja atividade é exercida, inclusive, por alguns juízes aposentados.

No Brasil, a mediação ainda é tratada com desconfiança pela população que devota alta credibilidade ao legalismo e ao poder que o juiz detém.

2.2 Arbitragem

O árbitro neutro e imparcial, escolhido pelas partes, analisa as evidências, ouve os argumentos e decide. Vê-se, portanto, sua diferença da mediação, onde as próprias partes constroem a decisão final. A arbitragem é mais informal, rápida e mais barata que o processo judicial.

Nos Estados Unidos existe a diferenciação entre a arbitragem privada e a arbitragem judicial.

A arbitragem privada é utilizada em virtude de acordo formalizado entre as partes envolvidas e, regra geral, a decisão exarada pelo árbitro vincula os envolvidos. Ao contrário, na arbitragem judicial a opção pela utilização do método é indicada pela Corte e, portanto, a decisão dali advinda não tem o poder de obrigar às partes, a menos que elas aceitem. A parte que não acatar a decisão do árbitro poderá recorrer ao Poder Judiciário. Ressalte-se, porém, que no caso da decisão judicial ser menos benéfica que a exarada pelo árbitro, caberá à parte arcar com os custos da opção mal realizada.

A lei nº 9.307, de 23 de setembro de 1996, dispõe sobre a arbitragem em território brasileiro. Sem fazer distinção entre arbitragem privada ou judicial, a referida legislação deixa ao alvedrio das partes a opção pela utilização da arbitragem, mas caso o método seja utilizado a decisão exarada terá a natureza de título executivo extrajudicial, podendo ser executada de imediato em caso de não cumprimento voluntário de seus termos, conforme disposto no artigo 31 da referida lei:

Art. 31. A sentença arbitral produz, entre as partes e seus sucessores, os mesmos efeitos da sentença proferida pelos órgãos do Poder Judiciário e, sendo condenatória, constitui título executivo.

A arbitragem tem como vantagens a informalidade, a rapidez, o sigilo e o baixo custo. Sua utilização se mostra mais eficiente em casos que as partes não possuem relacionamento pessoal, como em disputas comerciais.

2.3 Conciliação

O conciliador tem a função de aproximar as partes e orientá-las na construção de um acordo. Assim, como na mediação, ele não proferirá uma decisão a ser seguida pelas partes, mas deve ajudá-las a encontrar a solução que mais seja adequada ao interesse dos envolvidos.

Existe a conciliação judicial, aquela que é levada a efeito pelo juiz ou seus auxiliares, no curso do processo judicial. Há também a conciliação extrajudicial, realizada por terceiros, geralmente voluntários, que auxiliam as partes na construção de uma solução para o próprio litígio.

Na conciliação não há vencedores, nem perdedores, pois os envolvidos se mostram disponíveis à negociação, o que favorece o inter-relacionamento entre as partes, a rápida solução do litígio e a manutenção da decisão.

Como se percebe, a conciliação e a mediação são institutos semelhantes que se diferenciam em apenas um aspecto: na conciliação o conciliador interfere ao propor uma solução, o que não se verifica na mediação, onde ao mediador não é permitido sugerir possíveis soluções ao caso.

É o método mais utilizado nos Estados Unidos[24] e também no Brasil.

2.4 Outros métodos

Existem inúmeros métodos de solução extrajudicial de controvérsias além da mediação, arbitragem e conciliação.

Nos Estados Unidos comumente aplica-se também o case evaluation, settlement conferences, fact finding, mini-trials e summary jury trials que, entretanto, por serem muito específicos, não teceremos maiores comentários neste estudo.

Algumas partes utilizam-se, ainda, de uma combinação entre os vários métodos existentes, mas o mais importante é que o método utilizado seja o mais adequado às condições do caso concreto.

Nos Estados Unidos, diferentemente do Brasil, a utilização das Alternative Dispute Resolution é bem aceita pela sociedade, estando incorporada à cultura daquele país. Talvez por conta do alto custo do processo judicial norte-americano ou em face da tendência cultural em aceitar a negociação, as diversas formas alternativas de solução de litígios estão integradas ao próprio Poder Judiciário.

Em grande parte das Cortes federais e estaduais dos Estados Unidos foi implantado o sistema conhecido como Multi-door Dispute Resolution Division, onde são disponibilizadas às partes vários métodos alternativos de solução de conflitos.

3 Multi-door Courthouse System e seu funcionamento no Estados Unidos

Em 1976, durante a Conferência sobre a Insatisfação Pública para com o Sistema de Justiça, o Professor Frank E.A. Sander apresentou um projeto inovador, no qual às partes em litígio poderiam ter, à sua disposição, no mesmo local, vários meios alternativos de resolução do conflito.

O referido professor de Harvard já havia desenhado as linhas mestres do sistema em sua obra “Varieties of Dispute Processing”, como sugestãopara melhorar a eficiência do Poder Judiciário norte-americano.

O sistema proposto foi denominado de Multi-door Courthouse System (Sistema de Múltiplas Portas) e, em suma, previa que o interessado, após uma triagem especializada, fosse encaminhado ao método alternativo de resolução de conflitos mais apto a solucionar o problema em questão. Adapta-se o procedimento ao tipo de controvérsia, portanto.

A eficácia do sistema reside na análise precoce do problema e na escolha técnica e racional sobre o método mais eficiente para chegar-se a uma solução para um conflito.

Trata-se de uma proposta de flexibilização do acesso à justiça, onde às partes terão sua lide analisada através do método mais indicado ao caso. Segundo Stephen B. Goldberg, Frank e. A. Sander e Nancy H. Rogers[25], quando todos os casos são, indistintamente, encaminhados ao método tradicional (técnico-judicial), há um sub aproveitamento dos demais métodos de solução dos litígios em total prejuízo de todo o sistema judiciário.

Visando combater, a um curto prazo, a morosidade e ineficácia que abatia o Poder Judiciário norte-americano, foram, de início, implantados três projetos experimentais em Tulsa, Oklahoma; Houston, Texas e na Corte Superior de Washington, DC.

As experiências foram proveitosas, pois se verificou uma diminuição das disputas judiciais, aumento da satisfação dos cidadãos e uma conseqüente facilitação do acesso à justiça, por meio de rápido atendimento e a celeridade na solução da contenda. Assim, o sistema se estabilizou em Washington e a utilização dos métodos alternativos passou a fazer parte da estrutura estatal daquele país.

Na obra ADR – Elements of Program Design, Elizabeth Plapinger e Margaret Shaw, destacam que com a publicação do Civil Justice Reform Act, em 1990, determinando que todos as cortes federais deveriam providenciar um plano de redução de custos e incremento da celeridade processual, as propostas de utilização dos métodos alternativos aumentaram e em 1992 já haviam 1200 tribunais de múltiplas portas instalados.

No site da Corte Superior de Washington encontra-se a seguinte definição do Sistema de Múltiplas Portas:

The Multi-Door Dispute Resolution Division (Multi-Door) helps parties settle disputes through mediation and other types of appropriate dispute resolution (ADR), including arbitration, case evaluation and conciliation. The name “Multi-Door” comes from the multi-door courthouse concept, which envisions one courthouse with multiple dispute resolution doors or programs. Cases are referred through the appropriate door for resolution. The goals of a multi-door approach are to provide citizens with easy access to justice, reduce delay, and provide links to related services, making more options available through which disputes can be resolved. The Multi-Door Dispute Resolution Division of the D.C. Superior Court assists parties to reach agreements that meet their interests, preserve relationships, and save time and money. Our mediators and dispute resolution specialists are trained at Multi-Door to serve in a wide range of cases, from civil to small claims, to family.[26][27]

A proposta viabilizada por meio do Sistema de Múltiplas Portas é a de que os conflitos que chegarem ao Poder Judiciário serão encaminhados ao método que seja mais adequado ao caso. Cada Tribunal definirá os métodos que serão disponibilizados de acordo com as particularidades de cada localidade. Poderão ser utilizados a mediação, a arbitragem, a conciliação, entre tantos outros, inclusive o processo tradicional.

O Multi-door Courthouse System prestigia o princípio processual da adaptabilidade do procedimento que, segundo Cândido Rangel Dinamarco[28], potencializa a celeridade e eficiência do curso processual.

De forma geral, o Sistema de Múltiplas Portas instituído nas cortes norte-americanas varia de acordo com o tribunal em que se encontra implantado, fato que decorre da autonomia que os Estados detêm em virtude do federalismo implantado nos Estados Unidos.

Dessa forma, em alguns locais a participação das partes é voluntária e em outros, compulsória. No primeiro, após a triagem inicial as partes podem optar por não utilizar o método escolhido pelo sistema, levando o conflito diretamente ao Poder Judiciário. Quando há compulsoriedade as partes não podem se opor ao prosseguimento segundo o meio de solução designado pelo responsável pela triagem. Há, ainda, os sistemas híbridos.

Outro aspecto variável se refere à definição de quem é o responsável pela escolha do método indicado para cada conflito apresentado. O profissional responsável pela condução do caso pode ser um mediador, um árbitro, um conciliador, ou até mesmo um juiz, entretanto, não se pode perder de vista que o mais importante é que se encontre o método mais recomendável ao problema identificado.

Regra geral, a triagem é feita após uma análise preliminar do caso, com ou sem audiência prévia das partes, visando determinar qual método se mostra mais viável à solucionar a lide de uma forma definitiva, satisfazendo o interesse dos envolvidos. Entretanto, há sistemas em que a determinação da forma de solução a ser utilizada baseia-se no valor da causa ou espécie do direito em litígio. Questiona-se essa forma de triagem uma vez que tais aspectos técnicos por vezes não impõem a aplicação do princípio da adaptabilidade referido em linhas anteriores.

No Sistema de Múltiplas Portas do Distrito de Columbia, por exemplo, a triagem é feita por um especialista, o Dispute Resolution Specialist – DSR. Trata-se de um terceiro imparcial que ajudará as partes, selecionando o método de acordo com a natureza da causa.

Analisando os dados referentes ao Sistema de Múltiplas Portas da referida Corte e relatados no Statistical Summary – 2010[29] (Caseloads Statistics), verifica-se que o Sistema tem atingido seus objetivos, senão vejamos:

ARBITRAGEM:

Casos encaminhados 5
Arbitrados 5
Não arbitrados e enviados à julgamento 0

MEDIAÇÃO EM PROCESSOS CÍVEIS:

Casos encaminhados 3.419
Mediados 1.156
Não mediados e encaminhados à julgamento 107

CONFLITOS EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA

Casos encaminhados 395
Mediados 264
Não mediados e encaminhados à julgamento 16

De forma geral, o Sistema de Múltiplas Portas visa racionalizar a solução dos conflitos ao permitir que o mesmo Tribunal disponibilize distintas formas de resolução de lides, adequando o método a ser utilizado de acordo com as controvérsias apresentadas. Garantindo menor custo e maior celeridade, além de proporcionar uma maior satisfação das partes envolvidas, impedindo o reaparecimento da mesma questão.

4 As experiências do Sistema de Múltiplas Portas no Brasil

No Brasil, a sociedade se mostra receosa em utilizar-se dos métodos alternativos para a solução dos conflitos nos quais os indivíduos se envolvem. As justificativas para esse comportamento fundamentam-se, em suma, no aspecto cultural do povo brasileiro.

A cultura brasileira é da passividade e da não participação, onde as partes mostram-se mais propensas a acatar a decisão vinda de um juiz, que assume a função de órgão máximo na disputa, “Senhor de toda verdade” e que possui o poder de transformar a sociedade e controlar o destino dos interessados. Estes, por sua vez, assumem a função de meros espectadores, esperando, ainda que por longo período, por uma decisão muitas vezes até injusta.

Por outro lado, a população brasileira é naturalmente propensa ao diálogo e demonstra, juntamente com advogados e juízes, o descontentamento com a administração da Justiça.  Assim, a utilização dos meios alternativos de solução de conflitos surge em resposta à ineficiência e morosidade do Poder Judiciário brasileiro.

Na tentativa de fomentar o acesso à justiça substantiva, o Conselho Nacional de Justiça instituiu a Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário[30], cujo objetivo é incentivar os Tribunais a oferecer, além da solução adjudicada mediante sentença, outros mecanismos de soluções de controvérsias, em especial os chamados meios consensuais, como a mediação e a conciliação, bem assim prestar atendimento e orientação ao cidadão[31].

A Resolução nº 125, de 29 de novembro de 2010, descreve como dever do Poder Judiciário estabelecer uma política pública de tratamento adequado dos problemas jurídicos e dos conflitos de interesses, determinando a criação de Núcleos Permanentes de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos que, em semelhança ao Multi-door Courthouse System, serão responsáveis pela realização das sessões de conciliação e mediação:

Art. 7º Os Tribunais deverão criar, no prazo de 30 dias, Núcleos Permanentes de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos, compostos por magistrados da ativa ou aposentados e servidores, preferencialmente atuantes na área, com as seguintes atribuições, entre outras:I – desenvolver a Política Judiciária de tratamento adequado dos conflitos de interesses, estabelecida nesta Resolução; (…)

A idéia de sistematizar e estimular a utilização da conciliação e da mediação como instrumento de pacificação de conflitos, bem como buscar a prevenção e solução de litígios, foi implementada pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – TJDFT através da criação, no âmbito daquela instituição, do Sistema de Múltiplas Portas de Acesso à Justiça.

O referido Tribunal propôs a criação de um sistema que visa garantir aos jurisdicionados várias possibilidades de construção de consenso nos litígios que são direcionados diariamente àquele Tribunal, além da utilização do processo tradicional:

Art. 7º O Sistema Permanente de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos objetiva desenvolver política judiciária de tratamento adequado dos conflitos de interesses mediante a disponibilização de mecanismos alternativos de solução de controvérsias.[32]

O Sistema de Solução de Conflitos, atual nomenclatura do Sistema de Múltiplas Portas de Acesso à Justiça[33], é vinculado à presidência do tribunal e é composto pelas seguintes unidades: Centro Judiciário de Solução de Conflitos e de Cidadania do Programa Justiça Comunitária, Centro Judiciário de Solução de Conflitos e de Cidadania da Central de Apoio Judicial aos Idosos, Centro Judiciário de Solução de Conflitos e de Cidadania da Mulher em Situação de Violência Doméstica e Familiar e Centro Judiciário de Solução de Conflitos e de Cidadania do Programa Justiça Restaurativa.

Algumas unidades citadas englobam programas que, inclusive, já vinham sendo desenvolvidos por aquele Tribunal, são eles: Programa Justiça Comunitária[34], Programa Justiça Restaurativa[35], Central Judicial do Idoso[36] e Mulher em Situação de Violência Doméstica e Familiar.

O Programa Justiça Comunitária visa estimular a comunidade a desenvolver mecanismos próprios de resolução de conflitos:

O Projeto Justiça Comunitária do Distrito Federal nasceu a partir da experiência advinda do Juizado Especial Cível Itinerante do TJDFT, o qual busca atender às comunidades do Distrito Federal com dificuldades de acesso à justiça formal. Durante os primeiros três anos de experiência, no interior de um ônibus especialmente adaptado para a realização de audiências, foi possível constatar a absoluta falta de conhecimento dos cidadãos em relação aos seus direitos e, ainda, a dificuldade de produção probatória, tendo em vista a informalidade com que os negócios são firmados nessas comunidades.[37]

No âmbito criminal, o Programa Justiça Restaurativa busca reparar os prejuízos emocionais, morais e materiais advindos da prática do crime, reunindo as pessoas envolvidas, juntamente com um facilitador para dialogarem sobre fato e suas conseqüências:

A Justiça Restaurativa não é uma nova modalidade de Justiça, de Corte, ou de Tribunal. É uma fase, dentro do processo criminal, durante a qual as pessoas envolvidas no crime são levadas a participar de uma intervenção interdisciplinar que consiste de encontros coordenados por facilitadores capacitados para esse fim. Os encontros se dão dentro de um ambiente de segurança e respeito, de modo que os problemas não aumentem. A participação das pessoas envolvidas no crime (vítima/infrator) é voluntária.[38]

Na Central do Idoso, o Tribunal de Justiça, juntamente com o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, com a cooperação da Defensoria Pública e da Polícia Civil, o objetivo é subsidiar as autoridades do Sistema Judiciário nos procedimentos que apuram a prática de violação dos direitos dos idosos; orientar e prevenir situações de violência, por meio de ações educativas; e promover análise multidisciplinar das situações de negligência, abandono, exploração ou qualquer outra espécie de violência a que podem estar submetidos os idosos, a fim de encaminhar o caso aos órgãos competentes.

Existe ainda o Núcleo Permanente de Mediação e Conciliação que, encontra-se vinculado à Corregedoria do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios e será constituído por Centros Judiciários de Solução Consensual de Conflitos que atuarão na solução consensual de conflitos e no atendimento e orientação ao cidadão.

Analisando a estrutura e funções exercidas pelo Sistema de Solução de Conflitos do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios percebe-se uma nítida diferença do Multi-door Courthouse System implantado nos Estados Unidos: o enfoque dado a utilização efetiva dos meios alternativos de solução de conflitos, como mediação, arbitragem, conciliação, e outros.

A proposta do Sistema de Solução de Conflitos é basicamente, segundo o coordenador do programa, Desembargador Roberval Casemiro Belinati, “estimular as partes ao exercício do diálogo, da reflexão e da participação na solução pacífica das controvérsias”[39] por meio da utilização voluntária de programas que estimulam a conversa entre os envolvidos, mas não em substituição à utilização do método técnico-judicial tradicional. Talvez por isso o nome do programa tenha sido alterado, por meio da Resolução do TJDFT nº 5, de 2001[40].

Os programas que compõem o referido Sistema proporcionam a pacificação social, por meio de condutas que previnem novos conflitos, mas não solucionam efetivamente os conflitos já existentes. Um exemplo disso é a atuação do Centro Judiciário de Solução de Conflitos e de Cidadania do Programa Justiça Restaurativa onde, se busca a reparação dos prejuízos emocionais, morais e materiais advindos da prática do crime e não a solução do processo criminal que se encontra em trâmite.

A utilização dos meios extrajudiciais de resolução das contendas é feita de forma subsidiária pelo sistema do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, o que retira um pouco a funcionalidade do programa enquanto promoção de um acesso à justiça substantiva.

Vale ressaltar que esta conclusão não se confunde com crítica, pois o S Sistema de Solução de Conflitos possui seus méritos, que não são poucos. Prova disso é que os programas que o compõem já se encontram em ótimo funcionamento por tempo razoável, proporcionando excelentes resultados e alguns, inclusive, servem de modelo à outras iniciativas.

Entretanto, acreditamos que idéia básica da Resolução nº 125/2011 do Conselho Nacional de Justiça é diminuir a sobrecarga de trabalho do Poder Judiciário, com a busca de uma solução aos processos que se encontram pendentes de julgamento e àqueles que chegam todos os dias aos balcões dos diversos tribunais brasileiros. Busca-se uma opção ao processo técnico tradicional de solução de conflitos. E é isso que se propõe com a implantação, utilização e aperfeiçoamento do Sistema de Múltiplas Portas, segundo o modelo instituído nos Estados Unidos.

Nesse sentido, corroboramos com a exposição de Derek Bok, pois confiamos que toda a sociedade deve estar voltada e comprometida com o incentivo na utilização dos meios alternativos de solução de conflitos:

Eu acredito que, nas próximas gerações, as maiores oportunidades da sociedade estarão baseadas nas inclinações humanas à colaboração e ao compromisso, e não nas nossas tendências à competição e à rivalidade. Se os advogados não forem os líderes e orientadores dessa cooperação, então eles certamente não estarão no centro das mais criativas experiências sociais de nosso tempo[41]

Conclusão

Da análise apresentada neste breve ensaio verificamos que os Estados Unidos possui uma estrutura judiciária propensa a utilização dos métodos alternativos de solução de conflitos. Verifica-se que o Poder Judiciário naquele país possui uma organização, na qual as atribuições e competências são divididas entre o poder central e os poderes estatais de forma equilibrada e harmoniosa.

Em face do federalismo americano, os Estados possuem a independência para legislar e organizar administrativamente as suas cortes, o que faz surgir várias formas distintas de abordagem do acesso à justiça.

Em decorrência do aspecto cultural do povo norte-americano percebeu-se que a prática da oralidade e negociação está intrínseca à realidade do país, sendo solo propício à implantação e à utilização dos meios extrajudiciais de resolução de controvérsias, apesar das Alternative Dispute Resolution não terem sido ali originadas.

Diante desse fato, e como forma de solucionar a morosidade e ineficiência que abatia o Sistema Judiciário dos Estados Unidos, o Professor da Universidade de Harvard, Frank E.A. Sander apresentou o Multi-door Courthouse System, em sua obra “Varieties of Dispute Processing”.

O Fórum de Múltiplas Portas foi descrito, em suma, como o mecanismo em que a controvérsias são encaminhas para diversos tipos de procedimentos (técnico-judicial tradicional, mediação, arbitragem, conciliação, verificação preliminar do caso, entre outros), conforme a lide apresentada.

A experiência foi implantada com sucesso nas diversas Cortes dos Estados Unidos, tendo sido utilizada como molde na instalação do Sistema de Múltiplas Portas de Acesso à Justiça do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, órgão que foi pioneiro no cumprimento das disposições da Resolução nº 125, de 2010 do Conselho Nacional de Justiça.

Entretanto, verificou-se que os programas que compõem a primeira experiência brasileira com o Tribunal de Múltiplas Portas não atingiram a finalidade em aplicar efetivamente os meios de solução extrajudicial nas controvérsias apresentadas àquele tribunal, pois se tratam de programas que priorizam a pacificação social, por meio de condutas que previnem novos conflitos, mas não solucionam efetivamente os conflitos já existentes.

Nesse sentido, conclui-se que o sistema judiciário brasileiro ainda carece da efetiva implementação de um Tribunal de Múltiplas Portas, onde as partes em conflito, após uma triagem especializada, sejam encaminhadas pelo próprio tribunal, à “porta” mais apta a solucionar o seu problema, e não diretamente dirigidas ao método técnico-judicial tradicional. Aplicação prática do princípio da adaptabilidade ao procedimento em benefício da celeridade e eficiência do poder Judiciário.

Para a efetivação desta medida é essencial o envolvimento de toda a sociedade e comprometimento daqueles que atuam perante os órgãos que compõem o sistema judiciário no Brasil.

Referências

BOK, Derek. Law and Its Discontents: A Critical Look at Our Legal System, Bar Leader, Mar.-Apr. 1983.

BURNHAM, William. Introduction to the Law and legal system of the United States. 4 ed. St. Paul, MN, West Group, 2006.

DINAMARCO, Cândido Rangel. A instrumentalidade do processo. 10ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2002.

GOLDBERG ,Stephen B.; SANDER,  Frank e. A.; e ROGERS, Nancy H. Dispute Resolution: negotiation, mediation and other processes. 3ª Ed. New York: Ed. Aspen Law & Business, 1999.

GODOY, Arnaldo S. de M. Direito nos Estados Unidos. Baurueri/SP:  Manole, 2004.

MEADOR, Daniel Jonh. American Courts. St. Paul, West Group, 2000.

MOORE, Christopher M. The Mediation Process. 1996.

PLAPINGER, Elizabeth; SHAW, Margareth. ADR – Elements of Program Design. CPR Institute for Dispute Resolution, 1992.

REINHART, Susan M. Strategies for Legal Case Reading & Vocabulary Development. Michigan: EAPP, 2010.

SANDER, Frank E. A. Varieties of Dispute processing, 70F.R.D. 1976.


[1]Procuradora da Fazenda Nacional em exercício da Corregedoria-Geral da Advocacia da União. Pós-graduada em Direito Público pela Universidade de Brasília – UNB. Pós-Graduada em Direito e Processo Tributários pela Universidade de Fortaleza – UNIFOR.

[2]Artigo I, Seção 1: “Todos os poderes legislativos conferidos serão confiados ao Congresso dos Estados Unidos, que é composto por um Senado e da Câmara dos Deputados”.

[3]Artigo II, Seção 1, inciso 1: “O Poder Executivo será investido no Presidente dos Estados Unidos da América. Ele permanecerá no cargo durante o mandato de quatro anos, e, será eleito juntamente com o Vice-Presidente para o mesmo período, da seguinte forma: […]

[4]Artigo II, Seção 1: “O Poder Judiciário dos Estados Unidos, será investido na Suprema Corte e em tribunais inferiores que o Congresso poderá, de tempos em tempos organizar. Os juízes, tanto dos tribunais supremos e inferiores, conservarão seus cargos enquanto o bom comportamento, e, por prazos determinados, receberão por seus serviços uma remuneração que não deverá ser diminuída durante a permanência no cargo.”

[5]REINHART, Susan M.. Strategies for Legal case Reading & Vocabulary Development, p. 146: “Antes de os Estados Unidos se tornarem uma nação soberana, consistia em treze colônias pertencentes à Grã-Bretanha. Em 04 de julho de 1776, as colônias proclamaram a independência e os representantes de cada colônia ano reuniram-se na Filadélfia a assinar a Declaração de Independência. As colônias reconheceram a necessidade de uma confederação de estados para manter a sua independência da Grã-Bretanha e para reforçar o seu poder econômico. Juntos, eles escreveram os Artigos da Confederação, que foram aprovados pelo Congresso em 1777, mas não ratificado pelos Estados até 1781. Os artigos concebidos para a proteção nacional das colônias, mas não deram poder suficiente para o governo nacional. A Grã-Bretanha abandonou sua pretensão de dominar as ex-colônias em 1782.

A Constituição dos EUA, destinada a substituir os Artigos da Confederação, foi concluída em 1787 e ratificada em 1789. Antes da Constituição ser escrita, longas discussões  ocorreram sobre quanto poder do governo nacional (federal) e governos estaduais teriam. A Constituição reflete um compromisso em que ambos partilham o poder do Estado. Ele descreve os poderes conferidos ao governo federal e deixa os demais poderes aos estados.”

[6]Controle de constitucionalidade.

[7]BURNHAM, William. Introduction to the Law and Legal System of the United States, p. 9.

[8]A análise das alterações que vem ocorrendo no federalismo adotado nos Estados Unidos foge do âmbito de discussão deste estudo, mas merece atenção dos leitores.

[9]O Poder Judiciário.

[10]Segundo o Artigo II, Seção 2 da Constituição norte americana, às Cortes Federais competirá analisar as causas decorrentes da Constituição, leis federais e tratados, controvérsias onde os Estados Unidos forem parte e àquelas controvérsias entre ou dois mais estados ou cidadãos de diferentes estados.

[11]Chamado de felonies.

[12]BURNHAM. Op. Cit., p. 165.

[13]REINHART, Susan M. Op. Cit., p.2.

[14]Direito nos Estados Unidos, p. 9.

[15]MEADOR, Daniel Jonh. American Courts, p. 24.

[16]Regra do Rule of four: no mínimo quarto juízes devem manifestar-se favoravelmente à apreciação da matéria.

[17]GODOY, Arnaldo S. de M. Op. Cit., p. 5.

[18]GODOY, Arnaldo s. de M. Op. Cit., p. 1.

[19]GODOY, Arnaldo S. de M. Op. Cit., p. 2.

[20]Segundo Christopher W. Moore, in The Mediation Process 19-24 (1996),  a mediação e a arbitragem sempre existiram.

[21]Frank E. A. Sander, Varieties of Dispute Processing, 70 F.R.D. 111, 130 (1976).

[22]http://www.nccourts.org/Courts/CRS/Councils/DRC/Documents/selectmediator.pdf. Acesso em: 20 de setembro de 2011.

[23]North Carolina Dispute Resolution Commission, Standards of Professional Conduct 4 (May 10, 1996).

[24]DINAMARCO, Cândido Rangel. A instrumentalidade do processo, p. 345.

[25]Dispute Resolution: negotiation, mediation and other processes, p. 372.

[26]http://www.dccourts.gov/dccourts/superior/multi/index.jsp. Acesso em: 16 de setembro de 2011.

[27]O Sistema de Múltiplas Portas ajuda as partes a resolver disputas através de mediação e outros tipos de resolução de conflitos (ADR), incluindo a arbitragem, avaliação do caso e a conciliação. O nome “Multi-Door” vem do conceito tribunal multi-porta, que prevê um tribunal com portas múltiplas resolução de litígios ou programas. Os casos são encaminhados ao método apropriado para resolução. Os objetivos de uma abordagem multi-porta são: proporcionar aos cidadãos fácil acesso à justiça, reduzir o atraso e fornecer links para serviços relacionados, disponibilizando outras opções através das quais as disputas podem ser resolvidas. O Sistema de Múltiplas Portas do Tribunal Superior de Washington,DC auxilia as partes a chegar a acordos que atendam a seus interesses, preservar relacionamentos e economizar tempo e dinheiro. Nossos mediadores e especialistas na solução de litígios são treinados para servir em uma ampla gama de casos, desde civil, de pequenas causas, como também ações de família.

[28]Op. Cit., p. 270.

[29]http://www.dccourts.gov/dccourts/docs/DCC2010AnnualReport-statisticalSummary.pdf#page=18. Acesso em 16 de setembro de 2011.

[30]Resolução nº 125, de 29 de novembro de 2010.

[31]Parágrafo único do artigo 1º da Resolução nº 125 do Conselho Nacional de Justiça.

[32]Resolução do TJDFT nº 5, de 18 de maio de 2011.

[33]Resolução do TJDFT nº 5, de 18 de maio de 2011.

[34]O Projeto Justiça Comunitária foi criado em outubro de 2000, com o objetivo de democratizar a realização da justiça, restituindo ao cidadão e à comunidade a capacidade de gerir seus próprios conflitos com autonomia. A iniciativa foi levada a efeito pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, em parceria com o Ministério Público do Distrito Federal, a Defensoria Pública do Distrito Federal, a Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB) e, à época, a Comissão de Direitos Humanos da OAB/DF, sob o convênio firmado com a Secretaria de Estado de Direitos Humanos da Presidência da República. http://www.tjdft.jus.br/jpt/multp/jc/multp_jc.asp. Acesso em 19 de setembro de 2011.

[35]O TJDFT, interessado nos novos modelos de solução de conflitos penais implantados com êxito em diversos países, e estimulado pela Resolução n.º 12 da Organização das Nações Unidas, publicou em 04 de junho de 2004 a Portaria Conjunta número 15, por meio da qual instituiu, no seu art. 1º, uma Comissão para o estudo da adaptabilidade da Justiça Restaurativa à Justiça do Distrito Federal e o desenvolvimento de ações para implantação de um projeto piloto na comunidade do Núcleo Bandeirante. O Projeto Piloto começou a funcionar no ano de 2005, no âmbito dos Juizados Especiais de Competência Geral do Fórum do Núcleo Bandeirante, com aplicação nos processos criminais referentes às infrações de menor potencial ofensivo, portanto, passíveis de composição civil e de transação penal.  Em 09 de outubro de 2006, mediante a publicação da Portaria Conjunta nº 52, o Programa Justiça Restaurativa tornou-se um Serviço vinculado à Presidência do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios. Tem como objetivo geral ampliar a capacidade de resolução de conflitos por consenso no âmbito dos crimes de menor potencial ofensivo.No ano de 2007, por meio da Portaria GPR 406, o TJDFT instituiu o Centro de Resolução Não-Adversarial de Conflitos – CNRC, subordinado à Presidência e ao qual o Serviço de Justiça Restaurativa se encontrava subordinado. Posteriormente, a Portaria GPR 680, de 06 de setembro de 2007, desvinculou o Serviço de Justiça Restaurativa do CNRC.Mediante a publicação da Resolução 5/2009, foram reestruturados os serviços administrativos do TJDFT, com a instituição do Sistema Múltiplas Portas de Acesso à Justiça (art. 13º), ficando a ele vinculado o Serviço de Apoio à Justiça Restaurativa (inciso III, § 3º).http://www.tjdft.jus.br/jpt/multp/jc/multp_jc.asp. Acesso em 19 de setembro de 2011.

[36]É um trabalho interdisciplinar destinado à pessoa idosa do Distrito Federal que tenha seus direitos ameaçados ou violados e que necessite de orientação e atendimento na esfera da Justiça. Tem como principais objetivos garantir a efetiva aplicação do Estatuto do Idoso; prover a comunidade do DF de informações; promover a articulação com instituições para atendimento das demandas existentes e assessorar autoridades competentes.http://www.tjdft.jus.br/jpt/multp/jc/multp_jc.asp. Acesso em 19 de setembro de 2011.

[37]http://www.tjdft.jus.br/jpt/multp/jc/multp_jc.asp. Acesso em 19 de setembro de 2011.

[38]http://www.tjdft.jus.br/jpt/multp/jc/multp_jc.asp. Acesso em 19 de setembro de 2011.

[39]http://www.internetlegal.com.br/2011/03/tjdft-lanca-pagina-oficial-do-sistema-multiplas-portas-de-acesso-a-justica/. Acesso em 19 de setembro de 2011.

[40]  Inicialmente, o Sistema de Solução de Conflitos do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios foi denominado de Sistema de Múltiplas Portas de Acesso à Justiça.

[41]BOK, Derek. Law and Its Discontents: A Critical Look at Our Legal System, p. 21.

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