Advocacia Pública Comparada (Mundo) > Novidades - 13/02/2020

Honorários de sucumbência da Advocacia Pública (Modelo espanhol x Modelo venezuelano de gestão da eficiência)


Marcelo Kokke

Pós-doutor pela Universidade de Santiago de Compostela – Espanha

Mestre e Doutor em Direito pela PUC-Rio

Especialista em Processo Constitucional

Procurador Federal da Advocacia-Geral da União

Professor da Faculdade Dom Helder Câmara

Professor de Pós-graduação da PUC-MG

Membro da Academia Latino Americana de Direito Ambiental

Membro do Instituto Brasileiro de Advocacia Pública

 

Em uma época de reflexões sobre gestão púbica, é comum e compreensível que modelos eficazes e modernos sejam mal compreendidos, quando os debates a seu respeito não alcançam profundidade em análises e estudos. Argumentos superficiais podem levar a retrocessos, podem significar um caminho oposto ao pretendido, instaurando uma dinâmica de ineficiência na gestão pública. Nesse contexto, Projetos de Lei e propostas parlamentares demandam suporte técnico e especializado sob pena de pregar o retrocesso como se fosse progresso, sob pena de penalizar o orçamento público ao invés de auxiliá-lo, sob risco de joio e trigo serem misturados.

Em 1988, o Brasil adotou constitucionalmente o modelo espanhol para as funções essenciais à justiça. No modelo espanhol, Ministério Público e Advocacia Pública são órgãos distintos, com funções e papéis próprios. O modelo reconhece ao Ministério Público o papel de titular da ação penal, assim como a atribuição de propor ações judiciais em face dos órgãos públicos. Já a Advocacia Pública é reconhecida como órgão de tutela e viabilização de políticas públicas, resguardando o Poder Executivo e o Poder Legislativo em suas funções democráticas.

Na Espanha, o modelo é caracterizado por ter implantado uma reforma estrutural na Administração Pública em prol da eficiência, da produtividade e do princípio da responsabilidade. Esse modelo se manifestou diretamente nas normas que regem a Advocacia do Estado. Eficiência e produtividade são alcançadas por meio de um sistema que remunera de acordo com o grau de recuperação de créditos e valores devidos ao Poder Público. O princípio da responsabilidade se manifesta com a atribuição aos devedores de arcar com o custo judicial que geraram por terem violado a lei. Em outros termos, os inadimplentes e aqueles que violam as leis devem interiorizar suas externalidades negativas.

O modelo de Administração Pública eficiente adotado na Espanha veio a estabelecer, há mais de vinte anos, o sistema de honorários de sucumbência em favor dos Advogados do Estado, cujo marco regulatório figura na Ley 52/1997. O sistema não gera um custo para o Estado, pelo contrário, retira-lhe encargos do orçamento. Na Espanha, a Instrucción n. 1/1993, de 12 de mayo, em concretização de diplomas legais e regulamentares, adota, para uma parte do total de retribuições que percebem os Advogados do Estado, um modelo de configuração variável do complemento de produtividade em função do trabalho desempenhado e dos resultados obtidos. Os Advogados do Estado recebem honorários de sucumbência por sua produtividade.

O Brasil, após amplo debate no Congresso Nacional e na sociedade, afinando-se à sistemática de Administração gerencial e de resultados, adotou explicitamente o modelo espanhol no ano de 2015. O Código de Processo Civil dispôs que os honorários nos processos judiciais são destinados aos Advogados Públicos, devendo ser pagos pela parte contrária, vencida na ação judicial. As vantagens do modelo espanhol, acolhido pelo Brasil, são expressas em termos orçamentários.

Os valores remunerados como honorários aos Advogados Públicos não geram direitos para composição de aposentadoria, assim como não repercutem em décimo-terceiro, férias e nem mesmo em licenças de saúde. Não repercutem em qualquer encargo legal, além de que geram imposto de renda devido pelos Advogados Públicos em favor da própria União.

Além disso, o sistema permite uma adaptação. Quando as receitas com arrecadação caem, os honorários caem, ao contrário da remuneração usual que permanece fixa mesmo com a queda de orçamento. O modelo é visto como eficiente e justo em termos orçamentários, pois são os inadimplentes que arcam com os honorários, e não o orçamento do Estado. No Brasil, enfatiza-se ainda que a Lei n. 13.957/2019 já firmou expressamente que os valores recebidos a título de honorários de sucumbência são submetidos ao teto constitucional de remuneração. Há assim limites legais claros.

O argumento do modelo espanhol, que fundamentou a previsão do artigo 85, §19º, do CPC brasileiro, permite pronta identificação de um dado elementar para fins de análise de eficiência. Permite identificar o quanto foi arrecadado para o Poder Público a fim de que a Advocacia de Estado receba os honorários de sucumbência, que são pagos por aqueles que violaram a norma jurídica, e não pela sociedade como um todo.

A lógica é fundamentalmente ligada ao patamar de metas, base de atuação do setor privado. Em termos singelos, a situação é próxima à da empresa privada que fixa acréscimo de produtividade, sem o qual a remuneração de seu empregado será menor. O gestor privado negocia uma remuneração, mas abre espaço para ganhos de produtividade.

A pergunta a ser feita é, portanto, o que foi produzido para justificar a remuneração por produtividade? Se o Estado e a sociedade tiveram, na análise de custo-benefício, ganhos, o modelo se mostra favorável. Apenas os inadimplentes e os violadores da lei devem temer, pois eles é que arcam com a verba sucumbencial.

A Espanha, quando determinou o pagamento de honorários aos Advogados do Estado, adotou a lógica integrativa, regente na gestão de negociação. Nessa lógica, o Advogado Público ganha se o Estado e por consequência a sociedade ganham ainda mais. O verdadeiro problema que se instaurou no Brasil acerca do questionamento dos honorários de sucumbência da Advocacia Pública não é relativo a uma gestão de eficiência, mas sim a resistências, por vezes inconscientes, que possuem suas raízes em uma lógica aristocrática. E quando se descortina a inconsciência, é possível localizar o modelo contrário ao Espanhol.

O modelo que se contrapõe ao espanhol é o modelo venezuelano, com uma matriz estatizada e contrária aos pressupostos técnicos de eficiência já demonstrados pelo modelo europeu. A Venezuela fixou que os valores correspondentes aos encargos de sucumbência pertencem ao Estado, ao que os representantes judiciais são remunerados somente por padrões tradicionais.

O Código Orgânico Tributário da República Bolivariana de Venezuela prevê em seu artigo 327 que, nos casos de ações judiciais intentadas para recebimento de créditos do Estado, há acréscimo de encargos, que correspondem aos honorários advocatícios. Entretanto, os valores em questão são direcionados ao Estado e não utilizados em um padrão de administração gerencial.

Ao invés de adotar estratégia normativa que integre a atuação jurídica em padrões de desempenho afetos à eficácia de arrecadação, a linha de estatização venezuelana perfilha modelo burocrático clássico. Estatiza-se uma verba, imaginando-se maior ganho, mas o resultado é justamente o inverso. Não se consegue distinguir estratégia de gestão em termos de ganho de produtividade.

Ao aderir ao modelo espanhol, o Brasil adotou uma estratégia de eficiência clara. A União propôs uma remuneração aos Advogados Públicos inferior à remuneração do Ministério Público, do Judiciário e de outras carreiras, cada uma delas relevante e diferenciada em sua organização. Entretanto, a própria União fixou que cabe aos Advogados Públicos se empenharem em um sistema de produtividade definidor de suas retribuições variáveis.

Mas há um contraste maior que se identifica no debate brasileiro. Na Espanha, a Ley n. 52/97, a Instrucción n. 1/1993 e normas correlatas fixam honorários de sucumbência aos Advogados do Estado, com dados estatísticos demonstrando que isso foi vantajoso para o Estado e para a sociedade. Na Venezuela, o artigo 327 do Código Orgânico Tributário fixa que os valores equivalentes aos honorários de sucumbência são do Estado. O contraste se revela porque se instaurou no Brasil um debate que pretende migrar do modelo espanhol para o venezuelano, e os agentes do debate sequer perceberam isso.

O Projeto de Lei n. 6.381/19, em trâmite na Câmara dos Deputados, pretende implantar no Brasil o sistema venezuelano, afastando o sistema espanhol. O contraste se manifesta ainda mais por estar presente na proposta o Partido Novo, cuja matriz é ligada a uma linha de argumentação de eficiência e gestão pela lógica integrativa. Isto porque, no Estado de Minas Gerais, cuja gestão é efetivada pelo próprio Partido Novo, o Governo estadual reconheceu e ratificou os honorários de sucumbência aos Advogados do Estado como uma estratégia vantajosa ao erário.

A avaliação do modelo espanhol, adotado pelo Brasil no CPC, contrapõe-se diretamente ao modelo venezuelano, pretendido no Projeto de Lei hoje em trâmite na Câmara dos Deputados. A gestão racional e de resultados na Administração Pública é solar quanto às vantagens já reconhecidas há décadas no modelo europeu e que são perceptíveis na análise dos dados orçamentários brasileiros desde a sua adoção.

É necessário ultrapassar a epiderme quando se analisa qualquer tema. Gestão e análise eficientes devem estar ligadas a estudos[1] e lastros científico-administrativos, sob pena de, inconscientemente, serem adotadas medidas de retrocesso e estatização com a ilusão de que são avanços, ou mesmo posturas cujos resultados somente beneficiam inadimplentes, infratores da lei e sucumbentes, que são aqueles que verdadeiramente arcam com os valores dos honorários advocatícios.

[1] A respeito do tema, consta estudo disponível no site da Social Science Research Network: Kokke, Marcelo, Análise científica dos modelos de representação jurídica do Estado e dos honorários de sucumbência da Advocacia Pública (Scientific analysis of the State’s legal representation models and attorney of State fees) (January 21, 2020). Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=.

0Comentário